깊게 고민해서 꿰뚫어라! : 역대 대선 공약과 이행을 통해 살펴본 대선공약의 특성

역대 대선 공약과 이행을 통해 살펴본 대선공약의 특성

- 김영삼, 김대중, 노무현, 이명박 대통령을 中心으로

Ⅰ. 서론- 연구배경 및 목적

공약은 후보자와 소속정당이 국민들에게 한 공적인 약속이라 할 수 있다. 특히 대선 공약의 경우에는 대통령이라는 국가의 원수를 선출하는 선거에서 논의되는 만큼 국가적 차원의 이슈에 대한 상징적이고도 정책적인 논의가 이루어진다.

우리 조는 역대 대통령 선거기간의 공약제시와 임기 중 공약 이행을 살펴봄으로써 대선 핵심 공약을 살펴봄으로써 ‘대선의 핵심 공약’이 가지는 특성을 실증적으로 분석해보고자 한다. 대선 핵심 공약은 기본적으로 해당 후보자나 소속정당의 정책적 지향이 반영되어 있다. 하지만 무엇보다 핵심적인 요소는 당시 사회가 처한 시대적 상황이라고 할 수 있다. 당시의 국민들이 생활적․정치적으로 가장 민감하게 반응하는 이슈와 본질적 문제를 어떻게 해결 할 수 있을 것인가에 대한 비전제시가 바로 대선의 핵심 공약으로 등장하는 것이다. 그리고 이 핵심공약이 사회적 문제에 대한 해결책을 얼마나 명확히 제시하였으며, 국민들과 얼마나 공감대를 형성하였는가가 바로 당선의 키워드가 되는 것이다. 즉, 대선 핵심 공약은 해당 후보자․후보자 진영이 당시의 가장 큰 사회적 문제를 무엇으로 보고 있었는지 나타내주는 척도이며, 국민적 공감대 형성 여부에 따른 당선의 핵심 키워드이며, 당선 이후 가장 강력한 추진력을 갖는 핵심 정책이다.

이번 연구의 목적은 이러한 인식 하에 핵심공약을 통해 현 정부와 전 정부들이 그 당시 사회적 문제를 무엇으로 보고 있었고, 이에 어떤 주요 공약을 제시하였는지, 여타 공약에 비해 추진 및 이행 정도가 어떠하였는지를 분석해보는 것이다. 이를 통해 그 간 한국의 대선과정에서 어떠한 사회문제가 형성되어왔는지, 최고 결정자와 집행자인 대통령의 비전제시와 국민적 공감대 형성은 어떠하였는지, 공약이 구체적으로 정책화되는 과정은 어떠하였는지 살펴 볼 수 있는 좋은 기회가 될 것이다. 또한 다가오는 제 18대 대통령 선거에서는 어떤 공약들이 제시 되고 선택 될 것인지에 대한 연구의 기초가 될 수 있을 것이라고 보여진다. 이하에서는 김영삼정부, 김대중정부, 노무현정부, 이명박정부를 중심으로 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 이론적 고찰

1. 공약의 의미

공약은 유권자들의 표를 얻기위해 내거는 약속이라 할 수 있을 것이다. 이에 "유권자들의 지지를 획득하기 위해 임기 내에 실천 가능한 세부적인 약속"¹⁾이라고 정의하고 있다.

현재 그 사회가 처한 여러 문제들을 감안하여 바람직한 방향으로 해결되기를 바라는 이슈룰 재기하고 그 묶음으로서 선거공약이 제기되는 되는 것이다.(김영하, 2006) 즉, 선거공약이 선거결과에 의해서 정책으로 나아갈 수 있을 때, 그 정책의 달성을 통해서 후보자와 국민들이 바라는 사회를 만들어 나가게 되는 것이다.

특히, 대선공약은 한나라의 최고관리자를 뽑는 선거인만큼 국가정책 차원에서 제기되며, 상징과 수사차원에서도 제기될 수 있으며, 그 사회가 중요시하는 문제를 중심으로 구성될 수 있으며, 그 공약의 수도 매우 많다는 것을 특징으로 한다. 이에 대선공약의 개념을 보다 명확히 구분할 필요가 있을 것이다. 선거공약은 크게 두가지로 구분될 수 있다. 일반적으로 구체적인 계획이 제시되지 않은 선언적, 수사적 의미의 공약과 구체적인 실천적 계획을 담은 실천적 의미의 공약으로 구분할 수 있다. 하지만 이하에서는 보다 명확한 비교분석을 위해서 실천적 의미의 대선공약만을 고려의 대상으로 할 것이다.

2. 사회적 문제의 의미

사회적 문제란 사회제도나 사회구조의 결함·모순에서 생기는 문제를 의미한다.²⁾ 즉, 사회적으로 형성되며 사람들이 문제로 인식하고 사회가 그 상태의 개선을 바라는 사회적 상태라고 볼 수 있다.³⁾ 이와 같이 사회문제가 성립하기 위해서는 사람들이 어떠한 상황이 존재한다고 단정해야 하며 TV나 신문지상에서도 자주 거론되며 사람들이 이에 대해 이야기를 나누게 된다.

이러한 사회적 문제는 세가지 특성을 지니고 있다. 첫 번째, 상대성이다(김영화 외, 2001: 30). 시대적 상황별로 그 시대가 중시하는 가치에 따라서 문제를 인식하는 경우가 달라지게 된다. 따라서 시대가 변함에 따라서 문제가 되지 않던 것이 사회적 문제로 제기될 수 있다. 두 번째, 선별성이다(김종일 외, 2004: 18). 우리가 살고 있는 사회에는 무수한 문제들이 산적해 있지만 다수의 사람들이 관심을 갖게 되는 특정한 문제가 있게 된다. 이는 사회적 문제가 '선별'된다는 것이다. 세 번째, 정치성이다(강영실 외, 2005: 28). 사회적문제의 경우 다양한 이해관계가 얽혀 있으며 이에 이해관계자들 사이의 힘겨루기가 나타나게 된다.

Ⅲ. 역대 대통령의 공약 분석

1. 김영삼 전 대통령 대선공약 분석

1) 제 14대 대통령 선거 시기 사회적 배경

당시는 국민들에 의한 4.19혁명⁴⁾과 5.18광주민주화운동⁵⁾의 흐름이 지속적으로 이어져 왔다. 특히 민선은 아니었지만 첫 대통령 직선제 이후 사회 각 분야에서 민주화의 바람이 거세게 불 때였다. 각 분야에서는 '개혁'이라는 시대정신이 주된 정책과제로 인식되었다. 그 중에서도 많은 학자들과 시민들은 한국정치의 민주적 공고화를 위하여 박정희 정권 이후 노태우 정권에 이르기까지 유지되어온 군사정권과 그 기반이었던 군부의 권력․유산을 제거 해야한 다고 보았다. 또한 이 부패와 비리 척결의 수단으로 금융실명제의 도입은 필수적으로 제기되었다.

전 정권에서 왜곡된 금융관행을 바로 잡고 투명하고 건전한 금융질서 확립을 위한 금융실명제의 도입하려 했지만 음성적 금융관행에 안주하여 온 기득권 세력의 저항, 정경유착의 고리를 끊지 못한 정치권의 반대와 경제적 위기로 유보된 상황이었다.

당시의 시민들의 가장 절실한 바람은 민주주의의 공고화, 군부세력의 척결, 부정부패․비리 청산이었다. 김영삼 후보는 시대와 국민들의 요구에 맞게 3선 개헌을 반대하고, 군사독재정권거부하며 유신체제에 정면으로 도전한 정치인이었다. 40여년을 한결같이, 제때에 바른 길을 굽힘없이 달려온 개혁의지는 확실한 사람으로 국민들에게 인식되었고, 탁월한 통찰력과 단호한 결단력, 강력한 추진력을 가진 김영삼 후보는 시대의 문제를 해결할지도자로 인식되었다.

2) 대선 공약의 비전과 구체적 공약 내용

김영삼 후보의 핵심 공약에서는 국민들의 바램이었던 권위주의 잔재 청산, 정치자금 투명성 확보, 선거제도의 합리적 개선이 모두 포함되어 있었다.

김영삼 후보는 '신한국 창조'라는 국정목표 하에 과감하고도 중단 없는 '위로부터의 개혁'으로 부패를 척결하고, 각종개혁을 추진하여, 침체된 경제를 회생시키고, 국가기강확립을 대표적인 공약으로 제시하였다. 정치적, 경제적, 사회적, 외교부분 개혁의 정책목표와 구체적인 방안을 살펴보면 다음과 같다.

분야별 개혁	정책 목표	구체적 방안
정치개혁	부정부패척결	• 권위주의 잔재 청산 • 정치자금의 투명성 확보 • 선거제도의 합리적 개선 • 지방자치제 전면실시
경제개혁	침체된 경기회복 (신경제 추진)	• 금융실명제 • 조세의 공평성과 효율성을 제고 • 조세부담률을 22~23%로 제고 • '작지만 강력한 정부’의 구현 • 공기업의 민영화
사회개혁	약자를 위하는 사회 구현 (신복지)	• 서구의 보편적복지제도와 조화 • 예방적∙생산적인 복지 공동체 구축 • 저소득 국민의 자력생활 원조 • 최저 생활이 보장 향상

3) 전 정권 공약의 차별성과 공약들의 우선순위

김영삼 전 대통령은 대통령 임기 수행 기간동안 다른 정책들과는 차별적으로 군부개혁과 금융실명제 도입을 강하게 추진하였으며, 실제로 이는 결실을 맺었다. 이는 폭발적인 국민들의 요구와지지, 김영삼 전 대통령의 강력한 의지가 결합된 결과였다. 즉, 시민들의 요구에 의한 사회문제 형성, 대선 핵심공약화를 통한 국민들과의 약속, 정책화를 통한 공약의 이행이 순차적으로 이루어진 것이다.

(1) 군부 개혁

김영삼 대통령이 공약들 중 가장 무게를 두고 추진한 것이 바로 군 개혁과 부정부패척결이었다. 하나회 숙청 등 강력한 군 개혁 추진은 전 정권의 잔재를 없애고 부정부패척결을 해결하는데 필수적인 단계로 생각하였다.

군사정권의 권력을 창출해낸 국군 보안사령부⁶⁾를 문민시대에 알맞게 개편하였다. 개편내용은 인사관리의 공정하고 투명한 인사관리를 위해 각 군의 진급제도를 보완, 발전시켜 93년부터 진급심사 4심제와 참관인제도를 도입했고, 국방부 내에 제창심사위원회를 설치하여 장관급 장교의 진급과 주요 부서장 임명에 관해서는 제청위의 제청을 장관이 검토하여 결정하도록 하였다. 또한 군 기강쇄신추진위원회를 설치하여 병영 내 부조리 척결, 군기확립, 예하부대 통솔여건 강화 등을 중점 추진하고, 국방부 각 군 본부에 고충처리위원회를 설치, 운영하였다.

12.12 사건을 군사 쿠데타적 사건으로 규정하고 4.19와 부마항쟁 5.18 광주민주항쟁, 6월 민주화 운동 등을 정당화하였다. 전두환 전 대통령은 “반란 및 내란죄”, “내란목적 살인 상관 살해미수 특가법” 등의 혐의로 추징금 2205억원에 무기징역이 선고되었고, 노태우 전 대통령은 “반란 및 내란중요임무 종사”, “상관 살해미수 특가법”등의 혐의로 추징금 2628억 9600만원에 징역 17년이 선고되고 관련 군인들은 3년~7년의 징역을 선고받았다.

(2) 부정부패척결을 위한 금융실명제

김영삼 대통령은 취임 초기 자신의 재산을 공개하면서 공직자의 윤리문제를 지적하고 공직자의 재산공개를 법적으로 제도화하기 위해 공직자윤리법을 개정⁷⁾ 하며 부정부패척결을 위해 많은 제도와 법률을 만들고 관련기관을 설치하였다. 1960년대 이후 지속적인 고도 경제성장정책에 따라 경제는 1인당 국민소득 1만 달러 시대에 진입하기에 이르렀으나 가명, 차명 등 비실명 금융거래의 잘못된 금융관행이 성행하게 되었고 비자금과 사채 등 음성적인 자금거래를 조장하는 결과를 빚었다. 이같이 왜곡된 금융관행을 바로잡고 투명하고 건전한 금융질서 확립을 위한 금융실명제의 도입을 80년대 이후 가장 중요하고 시급한 현안으로 집중적으로 논의되어 왔다. 이에 개혁을 통한 신한국 창조를 다짐한 김영삼 대통령의 취임과 동시에 6개월도 안되어 금융 실명제를 단행하게 되었다. 금융실명제의 기대효과는 첫째 금융거래를 실명화 함으로써 부정 및 비리의 연결고리를 차단하고자 하였고, 둘째 금융자산의 실질 소유주가 밝혀짐으로써 금융자산에 대한 종합과세⁸⁾가 가능하였다. 셋째 불로 소득에 대한 중과세로 공평과세가 실현되고 생산 현장 근로자의 의욕을 고취할 수 있었다.

2. 김대중 전 대통령 대선공약 분석

1) 제 15대 대통령 선거 당시 사회적 배경

(1) 김영삼 정부의 집권 말의 경제 상황와 시대적 요구

김영삼 정부는 집권 당시 군부 개혁과 사정개혁, 공직자의 재산공개, 투명한 자금의 집행 등 ‘문민정부’로써의 행보를 보이며 높은 인기를 누렸다. 하지만 경제 분야에서는 ‘금융시스템 관리의 총체적 부실’을 비롯하여 한계를 드러냈으며 결국 IMF 구제금융이라는 심각한 경제 위기 사태를 촉발시켰다. 이러한 국가적 경제 위기 상황 하에 집권하게 되는 차기 정권은 앞서 김영삼 정부의 일차적 과제였던 군부세력의 청산으로써 민주화 과정으로의 정치개혁과 더불어, 경제위기를 타개하는 것이 시급한 당면과제가 될 수 밖에 없었다.

실제로 당시, 김대중 후보는 국내․외의 오랜 정치 경험을 통한 다양한 외국의 저명인사와의 관계․ 본인이 직접 집필한 경제학 저서들을 강조하며 자신이 IMF 구제금융 위기를 극복해낼 적임자라는 것을 강조했다.

(2) 앞선 정권의 대북 정책과 시대적 요구

김영삼 정부 때에는 북핵문제의 등장과 남북 간의 크고 작은 갈등으로 인해 대북 강경정책을 고수하며 냉전 체제를 유지하려는 경향을 보였다. 특히 94년의 제 1차 핵위기로 인한 국민들의 불안은 가속화 되었다. 북한이 핵확산 금지 조약(NPT)를 탈퇴하고 핵무장은 선언하였으며, 북․미간 갈등은 극한에 치달에 사람들은 전쟁의 공포를 느끼기에 이르렀다. 명확한 것은 이 사건을 토대로 해서 많은 국민들은 ‘한국의 대통령은 어떠한 방향으로든 남-북관계에 대한 명확한 비전이 있어야 한다.’는 인식이 생겨났다.

당시 김대중 후보는 오랜 시절 정치와 인맥, 학습을 통해 남-북관계에 대한 내공을 가지고 있었다. 그는 다시 냉전상태로 되돌아가 악화되어가고 있는 남북관계를 우려를 표했고, 김영삼 정부 때와는 정반대의 입장에서 ‘햇볕정책(Sun-shine policy)’⁹⁾를 추진하게 되었다.

2) 대선 공약의 비전과 구체적 공약 내용

김대중 후보의 핵심 공약에는 국민들의 바램이었던 IMF위기 극복과 남-북관계 개선을 필요한 명확한 로드맵이 제시되어 있었다. 정치․행정 분야에서는 확실한 작은 정부, 경제부문에서는 구조조정을 통한 거품 빼기, 남북관계에서는 경제협력과 대화기구 창설을 통한 평화 체제 구축이었다.

분야별 개혁	정책 목표	구체적 방안
정치·행정적 개혁	작고 효율적인 정부 구현	• 정부조직과 기능의 개편 • 행정규제의 철폐정부 • 업무의 과감한 민간이양 추진 • 행정 효율화를 위한 기업경영 방식의 도입
경제개혁	IMF 체제의 극복을 통한 경제 활성화	• 산업구조조정 특별위원회를 설치하여 각종 제도와 규제를 정비 • 국민세 부담 수준 완화 및 세제 개편 • 특별회계와 기금을 포함한 통합재정수지 제도 확립 • 중소기업개발자금 확대 및 정부와 대기업의 기술지원 확대 • 금융실명제 유보
사회개혁	남북한 화해와 협력을 통한 평화통일의 실현	• 정경분리 원칙에 의한 남북경제 협력의 적극적 추진 • 북한식량문제 해결을 위한 지원과 협력 • 남북한 상호사찰을 통한 한반도 비핵화의 실현 • 인도주의적 차원에서의 남북 이산가족 교류

3) 전 정권 공약의 차별성과 공약들의 우선순위

김대중 후보는 다른 어떠한 부분보다 대선 때 제기하였던 핵심공약을 강하게 추진함으로써 IMF위기를 극복하였으며, 한반도의 평화체제 구축을 위한 기반을 마련하였다.

일정부분 한계가 지적되고 있으나 정부와 민간기업은 강력한 구조조정을 통해 부실을 청산하고 금융체질을 개선하였으며, 가장 IMF를 빠르게 극복한 나라로 손꼽히고 있다. 남-북관계에서는 최초로 남북 정상회담을 개최하였으며 6.15 공동 선언을 채택하였다.

(1) IMF 체제 위기의 극복

김대중 대통령은 IMF 체제 위기의 극복을 최우선 공약으로 내세웠다. 특히, 우리나라의 경제를 IMF 타결이라는 극한 상황으로 이끈 무능한 여당과 김영삼 대통령을 비판하면서, 국가의 위기관리 능력이 있는 탁월한 경제 지도자가 될 것을 세웠다.

경제 위기 극복의 국민적 공감대 형성을 발판으로 하여, “개혁하는 길 외에는 다른 대안이 없다.”고 주장하며, IMF관련 각종 개혁 정책들을 수립하여 공약으로 내세웠다. 경제 위기의 급한 불을 꺼야했기에, 초기에 정책은 다분히 ‘경제적인 시각’에서 개혁을 추진했다. 앞선 정권이 가져온 국가적 위기를 수습해야 하는 과제 속에서, 김대중 후보가 내세운 개혁방향은 ‘작지만 봉사하는 효율적인 정부’라는 모토 아래, 민간주도, 시장경제, 기업가적 관리, 경쟁과 개방 등에 초점을 맞추었다. 즉, 시장경제와 관련하여 민간의 자율성을 신장시키고 유연성과 투명성의 개념을 정부활동에 도입하는 것 등에 관해서는 공약이 수립되었고, 이에 대해 많은 국민들의 공감과 지지를 얻을 수 있었다.

경제 위기에 처한 시대적 상황은 김대중 정부에게 과도한 부담이 되는 측면일 수도 있지만, 김영삼 정부 하에서 벽에 부딪힌 경제개혁을 국민적지지 하에서 수행할 수 있는 상황이어서 국민적 공감대와 지지는 충분히 확보했다는 점에서 한편으로는 기회라고도 볼 수 있다.¹⁰⁾

특히 김대중 대통령 자신이 표현 한 것처럼 ‘30년이 걸려도 할까 말까한 재벌개혁이 IMF사태로 가능해 진 것’이었다. 그러나 노동과 재벌 부문에서 김대중 정부의 개혁정책의 성과는 외환위기의 극복이라는 일차적 과제의 성공적 수행에도 불구하고, 크게 개혁하지 못한 걸로 평가된다. 여전히 재벌소유 계열사의 수치상의 약간의 변화만 있을 뿐 재벌의 소유집중도는 여전하며, 정부 차원의 지원도 이전의 관행을 답습하는 것에 불과하기 때문이다. 즉, 외환위기 극복에는 성공적이었으면서도 재벌개혁이나 노동개혁에는 실패했으며, 역으로 경제개혁에는 미흡했지만 경제위기의 극복에는 성공했다.

김대중 정부가 핵심적으로 역량을 쏟아부어 추진하고자 했던 경제개혁의 한계는 보완적이고 후속적인 정치개혁이 이루어지지 못한 데에 있다. 경제개혁이 한계에 부딪힐 때, 국민적 지지를 동원하고 결집할 수 있는 정당정치가 정착되지 않았고, 경제개혁과 정치개혁의 상호 보완적 추진도 전개되지 않았다. 이러한 괴리현상과 불연속성으로 인해 김대중 정부 하에서 추진된 경제개혁정책들의 실패는 민주적 공고화에 요되는 사회경제적 토대의 개혁과 정착의 실패로 귀결되었다고 볼 수 있다.¹¹⁾

(2) 대북 정책 - 햇볕정책을 통한 한반도 평화 체제 구축

김대중 후보가 추진하고자 한 햇볕정책은 가장 크게 대북정책의 목표가 김영삼 정권과는 확연하게 다른 입장으로 변화했다. <표 1>을 살펴보면 김영삼 정부의 대북정책은 기본적으로 북한체제와의 대립 또는 북한체제의 붕괴를 그 목표로 하고 있는데 반해, 김대중 후보가 추진하고자 하는 대북정책은 그 목표로서 남북 공존공영을 분명히 하고 있다. 그 수단에 있어서도 김영삼 정부는 대북 강경정책을 취하고 있는 반면, 김대중 후보는 대북 포용정책을 추진하고자 했다. 특히, 김대중 후보가 내세운 햇볕정책은 한반도의 평화정착을 위해 대내적인 노력 뿐 아니라, 대외적인 측면에서 탁월한 외교 능력을 갖춘 김대중 후보가 주변 관련국들과의 협의를 통해 구현하고자 한 점이 특징적이라고 할 수 있다. 즉, 김대중 후보가 추진하고자 했던 남북관계 문제는 한반도의 평화정착과, 남북 교류 협력 강화의 두 축을 중심으로 보다 구체적이고 현실적인 내용을 담고 있다고 할 수 있다.

<표1> 김영삼 정부 / 김대중 정부 대북정책 비교¹²⁾

구 분		김영삼정부	김대중정부
대북정책 양상		대북 강경정책	대북 포용정책 (햇볕정책)
대북정책 목표		북한체제의 고립 또는 붕괴	남북 공존공영
정치·군사-경제 연계	국제적 차원	정치군사문제 우선	정경분리¹⁾
정치·군사-경제 연계	국내적 차원	남남갈등 등 정치적 고려 우선	정경분리

실제로, 김대중 정부가 공약으로 내세우고 추진했던, 남북 교류 협력 강화와 한반도의 평화 정착은 가시적인 성과를 보였다. 대표적으로 김대중 정부 때 분단 이후 남북 최초의 정상회담을 이끌어내어 이산가족 문제를 비롯한 인도주의적 문제의 해결, 남북 경제 협력 등 제반 분야에서의 협력과 교류의 활성화 등의 논의가 이루어졌다. ¹³⁾ 또한, 현대의 금강산관광도 이 때부터 이루어져 남북교역이 급격히 증대하는 양상을 보였다. 여러 가지 측면에서 탄력을 받고 추진된 대북 정책은 군사적 긴장의 해소와 평화적인 남북 관계 개선에 실질적으로 기여했다고 볼 수 있다.

3. 노무현 전 대통령 대선공약

1) 제 16대 대통령 선거 당시 사회적 배경

당시 사회적 문제는 김대중 전 대통령의 친인척 비리와 관련된 도덕불감증, 청년 실업, 햇볕정책에 대한 찬반대립의 심화였다.

대선 공약이 전 정권에 대한 사회적 문제를 개혁하고, 국민의 의사를 적극적으로 반영한다는 성격을 고려해볼 때 노무현 대통령이 핵심공약의 추진과 국민의 선택을 받게 된 배경은 다음과 같이 3가지로 분석해볼 수 있다. 첫째, 정치적 차원에서 16대 대선과 노무현 대통령의 당선은 3김정치의 청산, 즉 포스트 ‘3김시대’의 개척이라는 시대사적 의미를 갖고 있다. 3김정치는 군사정권의 종식과 수평적 정권교체를 이루는 데 중요한 역할을 하였으나 민주적 공고화기로 접어든 오늘 지역주의와 권위주의적 리더십이라는 역기능을 양산하였다.¹⁴⁾ 즉 16대 대선 당시 지역주의, 보스정치, 측근정치 등 구체제를 의미하는 3김정치의 총체적 청산을 열망한 국민의 염원이기 하였다.¹⁵⁾

둘째, 평화적 남북관계의 제도화이다. 김대중 정권이 시작한 화해와 협력의 남북관계를 더 안정적으로 공고화하고 제도화시킬 것인가에 대한 선택이기도 하였다.

셋째, 사회경제적 차원에서시민들이 견고한 특권적 사회구조의 해체를 요구하였다. 한국의 특권적 사회구조를 나타내는 두 가지 특징은 학연, 지연 등으로 대표되는 높은 진입장벽과 낮은 도덕성이다. 분권과 분점을 지향하는 민주적 공고화라는 관점에서 볼 때 노무현 대통령은 불합리한 차별과 소외를 축소, 소멸시키기 위한 사회적 공감대를 제고하고 구체적인 정책으로 발전시키는 계기로서 의미가 있다.

이러한 국민들의 큰 3가지 요구에 있어 노무현 대통령은 대중들의 국민적 지지를 얻기에 충분했다. 그는 정치계의 보스가 아닌 뚝심있는 차세대 정치인이었으며, 정치적으로 남-북관계에 대한 입장이 명확했으며, 기존의 기득권층이 아닌 상고 졸업생 인권변호사였던 그였다. 즉, 우리조는 노무현 대통령의 당선은 사회문제에 대한 명확한 공약화 보다는 당시 사회적 문제와 국민들의 요구가 ‘노무현’이라는 인물로 대변된 것이 결정적이었다고 분석하였다. 노무현 대통령의 공약 형성과 이행은 ‘전 정권에 대한 계승․발전’이라고 축약 할 수 있겠다.

2) 대선 공약의 비전과 구체적 공약 내용

제 16대 대선 당시, 노무현 대통령은 4대 비전, 20대 기본정책, 150대 핵심과제를 공약으로 제시하였다.¹⁶⁾ 노무현 대통령의 선거 모토는 ‘참여정부’이고, 4대 비전은 ‘바로선 대한민국, 잘사는 대한민국, 따뜻한 대한민국, 당당한 대한민국’이였다. 20대 정책 중 주요부분만을 선정하여 구체적인 공약을 살펴보면 다음과 같다.

<‘부정부패 척결’ 내용>

○고위공직자 비리조사처 설치, 특검제 ○국정원장․검찰총장․경찰청장․국세청장 인사청문회

○공직자 재산형성 과정 소명, 재산등록 ○정치자금 투명화, 100만원 이상 수표사용 의무화

○부정부패 사범 공소시효 연장, 사면 ․ 복권 엄격 행사 ○돈세탁방지법 강화, 투명 금융

통합과 원칙의 바른 정치

○국민참여 경선제도화 ○당정 분리, 원내중심정책정당, 상향식 공천, 전자정당

○국회의원 중 ․ 대선거구제, 정당명부 비례대표제 ○권력구조 개편을 위한 개헌

○선거공영제 확대, 정책선거 ․ 미디어선거 ․ 인터넷선거

○책임총리, 장관 자율 강화, 대통령 비서실의 기능 한정, 조정 기능중심 재편

<‘7% 신성장 달성’의 공약>

○성장과 분배의 선순환 구조 확립, 물가안정 ○북한 개혁개방 지원, 동북아 ․ 북방특수 창출

○여성진출 확대, 250만개 일자리 ○재벌개혁 등 공정 경제 시스템, 노사화합과 사회통합 이룩

<‘재벌개혁 등 공정한 경쟁질서확립’ 의 공약>

○정경유착 근절, 공정한 시장질서 구축, 재벌 계열사 간 출자총액제한 유지

○재벌의 금융기관 사금고화 방지, 금융회사 계열분리 청구제 도입 ○증권분야집단소송제 도입

○상속 증여 완전 포괄과세 도입, 회계정보와 공시 투명성 강화, 기업경영 투명성 제고

‘빈부격차 해소와 70% 중산층 시대’ 의 공약

○7% 신성장으로 일자리 제공 ○과표 3천만원 이하 공제 확대, 근로자 조세부담 경감

○40, 50대 고용불안 해소, 창업지원, 생활비 지원

○임기중 임대주택 50만채 포함 총 250만 채 주택 공급 ○국민기초생활보장제 확대

3) 전 정권의 공약 차별성과 공약들의 우선순위

공약의 중심에는 지역주의 극복을 포함하는 정치개혁이 놓여있고 그 외 사회복지, 남북문제 등에서 김대중 정부의 정책을 승계하는 내용이 주를 이룬다. 책임총리제 실시나 국민참여 경선제 실시, 정당명부 비례대표제 도입과 중대선거구제 도입, 자율과 분권의 지방화시대, 인재 지방할당제 등이 정치개혁의 핵심내용들이다.

경제와 사회에 있는 성장과 복지의 두 마리 토끼를 쫓겠다는 의지가 나타나는데 특히 ‘국민 70% 중산층 시대’는 타 후보들 보다 높은 ‘7%의 경제성장’ 목표와 함께 이루어질 수 있을 것인지 불확실한 약속이였다. 재벌의 경제력 집중 완화, 기업회계 투명성 장치 등은 재벌개혁에 대한 지속적인 의지를 보여준 것이나 서민과 중산층이 내야할 세금은 줄이면서 동시에 그들에게 돌아갈 복지혜택은 늘리겠다는 정책은 대단한 고비용의 행정체계를 낳는 공약이라 할 것이다.

총괄적으로 볼 때, 수백 가지의 공약을 대표하는 대표구호는 어차피 추상적일 수밖에 없다. 사실 보수정당이나 진보정당이나 실현가능성이나 표를 의식해서 좌고우면하는 경우가 많기 때문에 ‘새로운 대한민국’의 대표 구호는 사실 신선함이 떨어진다.

다음으로 비전 혹은 정책기조 차원에서는 과거 김영삼 대통령과는 지향의 차이가 선명하게 나타난다. 즉 ‘잘사는 대한민국, 따뜻한 대한민국, 당당한 대한민국’은 경제성장 속에서도 사회복지와 대외자주의 지향을 나타내고 있다. 특히 사회 분야에 해당되는 비전 혹은 정책기조는 보수정당의 안정과 보수를 강조했던 반면 노무현 대통령은 복지를 강조하며 뚜렷한 지향 차이를 보여주고 있다.

대통령은 재벌과 노동에 대해서도 양자 개혁을 통해 상회 신뢰와 협력의 관계를 발전시켜 나가야 한다는 입장이었으며, 동북아 평화와 번영, 노사관계 발전 등을 통해 성장과 분배를 동시에 추구해 나가려는 입장이라고 볼 수 있다.

노무현 정부는 집권 후 스스로 이를 실용주의 노선이라고 하였으나 이런 노선은 실현의 의지와 노력이 분명할 때는 실용주의로 평가받을 수도 있겠으나 그렇지 못하면 단순한 절충주의이거나 표를 얻기 위한 전형적인 ‘Catch-All’의 선거 전략이라고 비판을 받기도 하였다.

4. 이명박 대통령 대선공약

1) 제 17대 대통령 선거 당시 사회적 배경

제 17대 대선의 화두는 ‘경제’였다. 임기말인 2007년 노무현 대통령의 지지율은 10%대 였으며, 민간의 여론조사가 시작된 이후 대통령 지지율 최저를 기록했다. 국민들은 노무현 대통령을 지지하지 않는 가장 큰 이유로 ‘경제’를 꼽았다.¹⁷⁾ 국민들은 노무현 대통령의 임기 기간동안 높은 청년실업률, 소득격차, 부동산 가격 상승 등으로 실질적인 경제생활의 위기를 겪고 있다고 느꼈다. 특히 ‘양극화’와 ‘비정규직’이 단연 화두였다.

당시 국민들의 머리 속은 ‘누가 경제를 살려낼 수 있을 것인가?’로 가득 차 있었으며 대선 결과는 이를 크게 반영하였다. 실제로 해외의 유수한 언론들은 한목소리로 “경영인 출신의 이 후보가 경제를 회생시켜 주리란 유권자 기대가 반영되었다.”고 말했다.¹⁸⁾

2) 이명박 대통령의 대선 핵심 공약

이명박 대통령의 선거 모토는 ‘실용정부’, 슬로건은 ‘살기좋은 나라, 기업하기 좋은 나라, 경제적 부를 창출하는 나라.’였다.¹⁹⁾ 이명박 대통령의 공약은 ‘7․4․7국민성공시대’로 요약할 수 있다. 즉, 국가 경제 성장률 7%, 국민소득 4만달러 달성을 통해 세계 7대 경제 강국이 되겠다는 것이다.²⁰⁾

실제로 이명박 대통령의 선거 공약은 전체적으로 당시의 타 후보에 비해 친시장적이었다고 평가 받는다. 이명박 대통령의 선거 공약에서 가장 많이 언급 된 단어는 ‘기업’, ‘성장’, ‘시장’이었다.²¹⁾

이명박 대통령은 ‘한반도 대운하’를 통한 지역경제 살리기를 주창했으며, 각종 규제 완화를 통한 기업 부흥, 세금 삭감을 통한 서민 생활 개선을 핵심공약으로 내 걸었다.

3) 전 정권의 공약 차별성과 공약들의 우선순위

공약은 그 자체로 사회적 문제 해결에 대한 일정한 방향성을 가지고 있다. 즉, 공약 전반에 이미 이명박 정부의 기조와 정책적 성향이 반영되어 있는 것이다. 이명박 대통령은 친 기업, 친 시장적 공약을 내걸었으며 실제로 이 부문의 공약을 강력하게 추진해 왔다.

실제로 한반도 대운하의 경우 대대적인 반대여론에도 불구하고 국가 경제 및 지역경제 활성, 기후변화 대응 등의 논리를 내세우며, 명칭을 ‘4대강 정비 사업’으로 바꾸며 진행하고 있다. 개별 사업의 예산이 22조라는 거대한 덩치임에도 불구하고, 강력한 추진력을 기반으로 임기내해 이행이 될 예정이다. 이는 국민적 반대에 부딪혀 무산된 ‘대입자율화’, ‘영어공교육 완성’공약이나, 내용이 축소되거나 수정된 ‘마이스터고’, ‘공기업민영화’공약과는 다른 양상을 보이고 있다.

국민들이 열망했던 ‘경제’, ‘경제살리기’와 이명박 대통령이 생각한 ‘경제’가 같은 것이었는지, 이명박 대통령의 ‘경제’ 해결 방안에 대해 국민들이 공감하고 있는지에 대해서는 더욱 깊은 논의가 필요하다. 하지만 분명한 것은 이명박 대통령은 임기 중에 이명박식의 ‘경제’, ‘기업’, ‘성장’ 공약을 철저히 우선적으로 이행해 왔다는 것이다.

이명박 대통령 선거 공약 및 이행 정도
분야	분야	이행여부	비고
기업	법출자 총액 제한 제도	이행	2009년 3워 폐지 및 대기업 출자액 5%에 대해 세액 공제 (임시투자세액공제제도)
	금산분리 완화	이행	2009년 7월
	법인세 20% 이하	△	당초 22%->20%에서 22%->21%
	FTA 적극 추진	이행	한-인도, 한-EU, 한-칠레 FTA체결 한-미, 한-중, 한-일, 한-캐나다, 한-멕시코, 한-GCO, 한-호주, 한-뉴질랜드, 한-페루, 한-콜럼비아 FTA 협상 추진중
	규제 일몰제 확대적용	이행	-모든 신규 규제 적용시한을 명시하는 일몰제를 실시(sun-set-law) -노무현 정부(3758건 中 20건) -이명박 중부(2184 中 558건)
	외국인투자활성화	이행중	-외국인 투자 소득세․법인세 개정안 통과 -외국인 투자 현금지원대상 확대 - 외국인투자촉진법 개정안
	규제완화특별구 제도 운영	이행중	-규제자유지역 설정하여 규제 제로베이스 -경제자유구역 지정 및 운영 특별법
	외환시장에 대한 규제 완화	이행중	-2008금융 경제 위기 이후 세계적 규제여론 속 규제 강화 방어
노동	노조의 불법위법행위에 법 원칙 적용	이행	-노조법 개정 -타임오프 시행
	일자리 300만개	불이행	-원안 : 경제성장 7%, 일자리 매년 60만개 -08년도 14만 5천, 09년도 7만 2천 감소 -고용률 1.2% 감소
	노동시장유연화	이행중	-임금피크제 도입․시행 -유연․탄력근무제 도입
	사회적기업 육성	이행중	-사회적 기업 2010년 408개 인증 *인증과 육성에 대한 구분은 필요
	비정규직에 대한 불합리한 차별해소	불이행	-파견 업종 증대, 파견기간 증대 -2년 후 정규직 전환 -> 3년후
재정 ․정부	균형재정, 국가채무 2007년 수준 유지	불이행	-2010년 국가채무 407조 -임기 중 국가채무 100조 증가
	세출예산 10%, 20조 절감	불이행	-08년 19조 증가, 09년 28조 증가, 10년 7조 증가
	공기업민영화	이행중	-1차, 2차 진행중 국민적 여론 반발 -‘공기업 선진화’로 명칭 변경후 진행중
	중앙정부 권한 지방이양	불이행	-지방분권촉진위원회 출범했으나 지방이야사무 700여건 중 3건 이행 -현재 ‘4대강 사업 환수’ 문제로 지방정부와 대립
	지방교부세율 2%증액	불이행	- 현행유지
	수도권규제완화	이행중	-수도권정비계획법(미이행) -산업집적활성화 및 공장설립 법 개정안 통과
부동산	양도 소득세 인하, 종부세 등 세금 경감	이행	-세율 인하, 종부세 폐지, 재산세 전환 -1주택자 양도세 감면, 신축주택 양도세 감면 -취득세, 등록세 4->2%
	아파트 분양원가 20%인하	불이행
	보금자리 주택 50만호	불이행	-현재 15만 호 공급. 전세임대주택 1만호
복지 ․교육	국민연금제도개혁	미이행	-가장 문제인 공무원 연금 개혁 X
	전국민 영․유아 무료 보육	미이행	-국공립보육시설 미확대
	기초노령․장기요양보험	미이행	-3등급->4등급 확대 공약 미이행
	보건의료산업육성	미이행	-공약 없던 의약산업, 의료기기산업 편중
	건강보험안정화	미이행	-국민부담비율 여전, 재정안전화 방안 미흡
	저소득층 지원정책	이행	- 근원적 빈곤탈출이 아닌 임시․일시적성격이긴 하나 희망근로 등을 통한 한시생활 보호와 빈곤가구에 대한 자활사업 활성화

Ⅳ. 결론

이번 연구에서는 각 선거시기의 핵심공약과 각 대통령의 당선이후의 공약 이행을 살펴보았다.

제 14대 대통령 선거 때 국민들 요구의 핵심은 민주화의 공고화였으며, 김영삼 전 대통령은 그 요구에 맞는 ‘군부세력 척결’과 ‘권위주의 잔재 청산’, ‘정치자금 투명성 확보’를 핵심 공약으로 내걸었으며 실제로 국민들의 전폭적인지지 속에 하나회 척결과 금융실명제를 실행했다.

제 15대 대통령 선거의 쟁점은 IMF 구제금융 위기 극복과 한반도 체제에 대한 명확한 비전이었으며, 김대중 전 대통령은 그 요구에 맞는 경제개혁 이행과 한반도 평화 체제 기반 구축을 공약으로 내걸었으며, 실제로 IMF 위기를 극복해내고, 6.15공동 선언을 발표했다.

제 16대 대통령 선거 기간 제기된 한국 사회의 사회적 문제는 기득권의 공고화였으며, 정치계의 보스정치 문화였다. 노무현 전 대통령은 인물 그 자체로 이 문제들의 대척점에 서 있었으며, 문제의 해결 당사자로 국민들에게 지목받았다. 하지만 정책이행에 있어 많은 어려움을 겪어왔다.

제 17대 대통령 선거의 모든 화두는 경제였다. 국민들은 한국의 경제, 서민의 경제를 살릴 수 있는 사람으로 이명박 대통령을 선택했다. 이명박 대통령은 경제위기 극복으로 7-4-7 전략과, 한반도 대운하, 감세․규제완화를 주창했으며 실제로 핵심공약은 정책화되어 강력하게 진행되고 있다.

이 연구를 통해 확인한 것은, 해당 시기의 대선 핵심공약은 ①전 정권 시기의 가장 쟁점이 되는 사회적 문제이며 이는 이후 대선주자들에게 정당성을 부여하며 ②사회적 문제를 해결할 수 있는 각 후보의 방향으로 구체화 되며 국민적 공감대 형성 여부에 따라 당선의 키워드가 되고 ③ 당선이후 해당 당선자가 임기중에 의지를 반영하여 가장 강력하게 추진하는 핵심 정책이 된다는 것이다. 즉, 핵심공약은 시민들의 요구이자, 시민들과의 약속이자, 차기 정권의 핵심 정책인 것이다.

이번 연구 내용 중 제기된 한 가지 흥미로운 점은 제 16대 대통령 선거와 노무현 대통령의 지지율의 상관관계이다. 이는 선거기간 후보가 그의 핵심정책을 국민들과 얼마나 공유했는가의 여부가 향후 대통령 지지율에 영향을 미칠 수 있다는 것을 보여준다. 향후 더 연구할 필요성이 있지만, 우리 조의 논의에 따르면 노무현 정부가 정책 이행에 큰 어려움을 겪고 낮은 국민적 지지율을 기록한 것은 해당 ‘핵심정책’에 대한 선거기간 중 국민적 합의가 부족했기 때문인 영향이 있다고 보여 진다. 즉, 노무현 대통령은 그 인물 그 자체로 국민들 요구에 부합해지만 그 구체적인 내용과 정책을 국민들과 합의한 바가 없다. 오히려 선거 당시 공약과 정책은 전 정부의 계승․발전의 성격을 띠었으나 실제로는 한미FTA, 개헌, 부동산정책 등 선거기간에 언급되지 않은 많은 정책을 시도함으로써 그 내용과 상관없이 국민들과의 합의가 부족했던 것이다. 임기가 짧고, 중임이 불가한 현 한국의 대통령 제도를 고려해 볼 때 국가 발전 전략에 대한 방향과 로드맵을 국민들과 합의하는데 있어 대통령 선거기간과 핵심공약이 얼마나 중요한지 반증하는 것이기도 하다.

또한 이명박 대통령의 경우를 볼 때 국민들과 후보자의 ‘사회적 문제’의 큰 프레임의 합의 뿐만 아니라 세부 공약에 대한 합의도 필요하다는 것을 알 수 있다. 이슈와 목표에 대한 국민들의 요구와 대선 공약의 프레임의 합치가 모든 정책을 정당화 하지 않는다. 즉, ‘경제’라는 프레임으로 당선이 되었지만 그 구체적인 방법에 대해서는 다시금 국민들과의 합의가 필요한 것이다.

지금까지 우리 조는 역대 대통령 선거와 대통령 임기 수행을 핵심공약을 중심으로 살펴보았다. 역대 대선기간 동안 어떠한 사회적 문제가 제기되었으며, 국민들의 요구가 어떠했는지에 따라 대선후보들이 어떠한 핵심공약을 제시했는지 볼 수 있었다. 또한 이렇게 제시된 핵심공약이 대통령 임기 수행기간 동안 어떻게 진행되어 왔는지 확인했다.

우리 조에서는 연구를 토대로 2012년에 이루어진 제 18대 대선의 핵심 공약도 유추해 볼 수 있겠다는 결론을 내렸다. 현재 발생하고 있는 남-북관계를 바라보며 기본 경제의 프레임 뿐만 아니라 국민들은 다시금 ‘남-북 관계에 대한 명확한 비전과 국가위기 관리 능력’을 요구할 것이다. 특정한 방향보다는 누가 더 명확한 로드맵을 가지고 있느냐가 관건이 될 것이다. 또한 20대의 문제가 두드러지며 이들의 주거권․고용․보육 등의 문제를 어떻게 해결 할 것인가를 제시하는 후보가 주목을 받을 것이라 추측해 볼 수 있다.

이번 연구는 기존의 대선 공약의 형성과 정책화를 새로운 시각에서 살펴보고, 향후 신선한 연구주제를 개척하는데 초석을 마련하는 좋은 기회가 되었다. 이 연구가 향후 학계에서도 공약의 형성과 정책화과정, 대통령선거과정과 임기 수행의 상관관계, 국민들의 합의 수준과 정책 추진력의 상관관계 등연 연구를 이어나가는데 아이디어를 제공할 수 있기를 바란다.

* 참고사이트

중앙선거관리위원회 http://www.nec.go.kr/

네이버백과사전 http://www.naver.com/

* 참고 문헌

강문구,「경제 위기 하의 민주적 공고화와 경제개혁(김대중 정부의 경제개혁을 중심으로)」 , 2008

구광모, 제 16대 대선정책공약의 분석과 평가: 문화 ․ 공보분야, 『중앙행정논집』 제17권 제1호:141~162

김정호· 김영용 · 안재욱 『3당 대통령 후보 선거공약 평가』, 자유기업센터,

김찬수, 문민정부의 개혁, 한줄기, 1995

동북아평화연구회 편, 『국민의 정부 대북포용정책』, 서울 : 밀레니엄북스, 1999

동북아평화연구회 편, 『국민의 정부 대북포용정책』, 서울 : 밀레니엄북스 , 1999

새정치국민회의·자유민주 연합, 15대 대통령 선거 공약 『21세기로 가는 길』

새천년민주당 정책선거특별본부, 16대 대통령선거 정책공약 자료집: 새로운 대한민국 국민후보 노무현